战争战略
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战略观察：全面解读中国国防开支

军事文摘

中国野战部队仪仗队

　　2005年7月美国国防部发布的《中国军力报告》，以及10月下旬国防部部长拉姆斯菲尔德访华时，都讲中国的实际国防费用远高于公开之数，真相到底如何呢?

　　上世纪90年代中国经济的高速发展受到世界关注后，国防开支问题便成为某些人渲染“中国威胁论”的一个话题。中国政府虽一再发表统计数字和国防白皮书，申明军事开支的比例和绝对数在国际上都属于较低水平，美国、日本乃至一些西方国家却普遍不相信。

　　继05年7月美国国防部发布的《中国军力报告》称中国的国防实际开支是公开数的“二至三倍后”，10月国防部长拉姆斯菲尔德到北京后利用直接会谈机会，再度向中方呼吁在军费开支方面加强所谓“透明度”。美方声称自己“并不是要挑战中国的军费开支数字，而是对缺乏透明度感到不满”。面对质疑，中国军方和外交部门在不同场合都一再说明本国的国防费开支确实如此，并认为夸大数额的做法是恶意炒作，就此形成一个不易消解的争执点。

　　中国曾为自保不露虚实

　　改革开放之后，中国各项事业的公开化程度越来越高，长期作为机密的军事项目也逐渐拉开神秘帷幕。不过，美国要求中国像其自己一样实现全面“透明”，却不可能被接受：自19世纪后期以来，美国为首的西方国家在和平时期都公开政府各项开支并包括一般性的军事费用，新式武器及许多装备研制计划都可以展示。采取这类做法，除了受议会监督机制的要求，很大程度是由于其处于穷国弱国难以挑战的强势地位，公布别人无法企及的军事开支和炫耀新式武器还可以起到震慑作用。新中国在一穷二白的基础上成立，从解放初开始便长期处于来自美国的战争威胁下，对强敌没有多少可夸耀的物质本钱，因此越是处境困难或危机感增强，保密范围便越广泛。

　　50年代的中国虽穷困却充满自信，还有苏联作战略后盾，对经济建设和财政收入、支出的主要指标基本上还能公开，国防方面的保密性却比较强。当时解放军的兵员数字、部队番号和装备型号性能等都不公开，不过50年代的国防费开支在一些公开报告中还时有披露。如1956年9月彭德怀在中共八大做军事报告时，便公布了同年军费开支在政府开支中的比例已由1951年的百分之四十八降至百分之十九，如再用公开的国家财政收支数字一折算便可知道这两个数字分别是56亿和61亿元人民币。

　　进入60年代初，由于“大跃进”受挫使预定产量指标落空，随后“文革”又造成国内经济严重下滑，为防止动摇人心，在近二十年的时间国家工农业主要产量和政府财政收入都不对外公布。直至70年代末，中国普通民众对本国经济军事数据及其同世界强手的对比，基本都处于浑然不知的状态。美国等西方国家对中国的各项实力，在很多领域也只能靠分析情报和零星的报道来猜测，不过还是比中国老百姓所知要多得多。

　　用过分保密的神秘化取代公开性，虽然有时能起迷惑对手的作用，却也剥夺了包括中下级干部在内的广大人民的知情权，不允许知道真情也难以行使民主权利。1978年末中共中央十一届三中全会召开后，对内对外全面实行了改革开放，此后国家经济指标基本上都公开，80年代后国防总开支也逐渐公诸于世。1982年中国还公开了军队总数为423万的数字，对军内番号、装备和费用的具体数字却继续保密。当时标榜对华友好的美国核潜艇专家要求参观中国的核潜艇，声称看后可帮助改进，同时说明能“对等”地让中国参观美国的核潜艇。中方请示了时任军委副主席杨尚昆，得到的回答是：“我们的潜艇虽然比美国落后，却不能让他们知道到底落后多少!”改革开放后中国在军事上的保密措施，恰恰是基于这一战略性考虑。

　　在潜藏着战争危险的国际环境中，弱势者让别人摸不到虚实也是自我保护的重要方法。一个健美运动员随时愿意脱衣展示肌肉，一个胸前排骨毕露且易受攻击者却要注重衣装包裹，军事上是否能透明同样出于此理。

　　对中国军费的争执关键何在?

　　在80年代中国的综合国力较弱时，美国，日本并未太在意中国国防费支出的公布数字。自苏联瓦解，美日等国自1993年相继出现“中国威胁论”的炒作，对中国的国防费用实际数字是多少便长期出现了质}疑。除了以“购买力标准”认定人民币对美元汇率太低以致造成核算不合理外，一些国外军界和政界人士长期认为中国有大量隐性国防开支。

　　实际上，不同国家和地区对国防费的界定有很大区别，计算方法也不相同。90年代中期以后，主要出于提高公开性和消除外部疑虑的需要，中国政府在继续公布财政支出内的国防费总额之外，还连续五次发表了国防白皮书，对外说明国防政策和开支用途。2002年的国防白皮书中还详细地列举了这一年1694亿元人民币国防开支的分配——人员生活费540亿元、活动维持费581亿元、装备费572亿元。今年中国公布的国防费总额是2420亿元，不过没有列出细目分配数字。

　　05年春天，针对日本防卫厅长官大野认为中国国防费透明度应该提高的说法，外交部发言人刘建超驳斥说，中方有关部门曾经发表过白皮书，“这难道还不够透明吗?”10月下旬中美两国国防部长会见时，曹刚川也对拉姆斯菲尔德说：“中国2005年的国防费，按照新近调整的人民币与美元汇率，是302亿美元，这是实实在在的数字，中国没有必要也不可能隐瞒国防开支。”应该说，在中国目前的财政经过人大审议和公开化大大加强的情况下，隐瞒大量国防开支确不可能。

　　不过细读中国三年前的国防白皮书三项细目，可看出其中包含的都是人民解放军的生活、日常活动和采购武器装备的费用，即一般意义上的现役部队的“军费”。在许多国家看来，“国防费”还应包括服务于军事的科研部门、民防部门、内卫和预备役部队等费用。美国公布的(2005年中国军力报告》中的表述是：“由于计算方法的不同(涉及到汇率，实际购买力或者两者之间)，对中国防务开支进行分析的工作非常复杂。”“官方的预算额并不包括采购外国武器装备的经费(每年仅从俄国就要进口价值近30亿美元的武器)、武装员警的开支、核武库和第二炮兵的维持费用、国防工业的补贴、一些与防务有关的科研工作的经费、地方和省政府对武装部队的捐助额。这些额外经费加在一起将使公开的军费开支增加两至三倍。这意味着中国的国防事业在2005年可获得900亿美元的经费，这使中国成为美国和俄罗斯之后的第三大防务支出国。”

　　在中国公布的国防白皮书中，确实未列出国防科研费、民防和民兵预备役的费用，担负海边防和内部防卫且数量庞大的武装员警部队的费用也算在公安开支中。采用这种演算法，也有中国统计部门自身的理由和习惯。如80年代以前研制武器装备的二机部至八机部费用便列入国务院开支而不算国防费，后来这七个部都改为集团公司以民品生产为主兼产军品，而目前国防企业的产值中大部分是民晶生产创造，以民养军的方式能够解决大量的科研费，这部分科研费和生产资金究竟算国防费还是民用便不好界定。

　　再如由国防科委和二炮掌握的战略火箭部队也兼管航太发射，像最近升空的“神舟”载人飞船便能军民两用，为外国发射大量卫星的商业创汇也可用于解决自身很大一部分需求。至于美国所说的每年中国向俄罗斯采购武器的30亿美元左右的武器费用，应视为外贸节余中的一小部分，顺差的很大一部分是从对美贸易中获得的，一些美国反华政客曾以此指责“中国是从我们这儿赚了钱用于买俄国的武器”。

　　若仔细对比中国的国防白皮书与美国公布的《中国军力报告》，分析计算时各自包含的项目，便可看出双方主要分歧在于对“国防费”界定范围不同，中国的国防白皮书中所列出的开支是指“军费”。其它许多国家和地区在公布防务费时也只讲军费，如台湾舆论界便抨击其政府不把研究武器的中山科学院和民防等费用列入防务开支，否则“国防费”还要增加三四成。各国的计算法自有理由并不足为怪，只是美方对中国军费之外的国防类开支的估算大得离谱。

　　和平崛起决定国防投入不能过大

　　按中国目前公布的国防费，在世界上低于美，日，英而居第四位，而且只相当美国四千亿美元的年度防务费的十三分之一。美国认为中国年国防开支为九百亿美元，并认为对外公布年国防开支为170亿美元的俄罗斯的实际防务费为1000亿美元，这都带有很大程度的渲染夸张色彩，重要目的是树立强大对手形象，以便为自己增强军备制造舆论。例如今年俄罗斯的GDP刚超过6000亿美元，政府财政收入不过折合2000亿美元左右，在民众和杜马的监督下怎么可能把一半的国家预算用于军事目的呢?

　　中美双方对中国国防费的计算虽存在界定范围的差别，不过即使按照西方的计算标准把类似美国国民警卫队的武装员警部队、民防和军民两用的科研费算上，顶多会再增加几成，绝不会达到公开数字的三倍。近些年中国对外公布国防费数字时，总强调自己的绝对数和相对数额比例都处于较低水平，除了韬光养晦的考虑外，也是不愿意刺激军费竞赛。10月间国防部长曹刚川回答美方有关中国军费开支的提问时便强调，当前中国的中心任务是发展经济，改善人民生活，中国不可能在国防建设上花费很大财力。这句话并非宣传之辞，确是发自由衷。

　　在不处于大规模战争的环境下，一个国家的防务开支多少，对经济建设有着至关重要的影响，尤其是处于发展中的穷国弱国更是如此。从50年代至80年代，苏联在自身国民收入只及美国三分之一至一半的情况下，追求军事优势而使防务开支与对手不相上下，最后拖垮了自己。中国自身在此领域也有沉重的教训，尤其是60年代至70年代总以“早打、大打、打核战争”为准备基点，军队员额长期高达五六百万，这一时期国民收入的百分之十和政府财政开支的近三分之一都用于同备战有关的项目之中。

　　邓小平主持工作后，在80年代强调军队要忍耐，国防费比例和按购买力标准而定的实际数额一减再减，成为促成改革开放后经济迅速发展的重要条件之一。按照中国公布的国防白皮书，国防费的比例递减直至2001年降到最低点，仅占GDP的百分之一点三，在政府财政支出中则占百分之七点六。此后两个数据虽有所增长，在今年不过是GDP的百分之一点六，在政府财政支出中则占百分之八。相比之下，今年美国防务费在GDP和政府财政支出中的比例分别是百分之三点四和百分之十三，英、法，德等西方国家的防务费比例大致也在这一水平。

　　目前中国增加国防费存在许多障碍，最主要的还是受制于财政不足的制约。近十几年来，中国的财政收入在GDP中的比例一直偏低，国家公务人员的数量庞大和公款消费太多。05年国家财政收人虽超过三万亿人民币，还只是勉强超过已统计的GDP的百分之二十，远未达到西方国家普遍能达到的百分之三十的水平，一求发展、二求稳定以建设 和谐社会的目标又需要增加大量社会福利投入。在这种的形势下，不可想像中国在和平时期会像美国所说的那样投入900亿美元即7200亿人民币用于国防费。

　　80年代以后的很长时期，中国为改变过去军费比例过高的状况，以矫枉过正的方式大幅压低国防费用，造成许多新技术装备发展滞后以及军队被迫经商以弥补用费不足的问题，并留下严重后遗症。进入2l世纪后，中国在经济实力增强的基础上自然应该适当加大国防投入，却不能再走到另一个极端。从中国这样的一个发展中大国的角度看，包括国防科研在内的防务费能达到西方国家那种占GDP的百分之三至四的水平，便是一个适当比例。加上中国的国内消费和人力费远比西方便宜，可以用较少的钱办较多的事。如日本养二十几万自卫队年需生活费160亿美元，中国军人数量十倍于此而生活费却不到100亿美元。随着国内生活水平的提高，军人的工资待遇也需要相应提高，不过由于军队数量减少而军费增加，只要经费使用合理还是可以有效保障国防事业跟随世界潮流发展。

　　目前美国对中国的国防费疑虑最大，然而正是由于中国综合实力的增强，才使布什政府更注重对华关系，05年11月布什本人在总统任内第三次访华也表明了这一点。不论各国对外如何宣传，讲的都是实力政策，国防费作为增强实力中最强硬的部分自然最受人关注。围绕着中国国防费的争论越激烈，越是反映出中国崛起的趋势引起了国际范围内的进一步重视。△ ◎余平